Finanțarea creșterilor salariale. Negocieri Federația ”Solidaritatea Sanitară” – Casa Naţională de Asigurări de Sănătate

O problemă de ordin tehnic riscă să genereze, din nou, pierderi salariale

În preambulul întâlnirii ce s-a desfășurat în 14 martie la sediul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, Federația ”Solidaritatea Sanitară” a transmis argumentele juridice elaborate de experții federației în ceea ce privește asigurarea de către CNAS a finanțării influențelor creșterilor salariale de la 1 ianuarie 2019. În discuție sunt creșterile salariale aferente salariilor de bază, respectiv așa-numita pătrime de care beneficiază anual, până în 2022, o parte din salariații din sectorul public de sănătate.

Enunțarea problemei

CNAS refuză să finanțeze – către spitale – creșterile salariale (creșterea salariilor de bază ale unor categorii de salariați) de la 1 ianuarie 2019, respectiv să asigure finanțarea de la o poziție distinctă a influențelor financiare aferente acestor creșteri salariale. Motivul refuzului îl constituie interpretarea pe care această instituție o dă art. 38, alin. 3, lit. g) din legea 153/2017.

Acesta este contextul în care au fost purtate negocierile reprezentanților și experților ”Solidaritatea Sanitară” cu reprezentanții Casei, în prezența doamnei Adriana Cotel, președinte a CNAS.

Deși discuția a fost în mare parte una de ordin tehnic, concluzia poate fi rezumată astfel: în lipsa unei soluții juridice (pe care ”Solidaritatea Sanitară”, de altfel, a oferit-o), ambiguitatea finanțării creșterilor salariale va conduce la două efecte manageriale în spitale:

• managerii vor fi nevoiți să scadă de la alte capitole de cheltuială pentru a acoperi necesarul de creștere salarială;
• managerii vor apela la ”transferul banilor dintr-un buzunar într-altul”, respectiv vor lua de la diferitele categorii de sporuri pentru a acoperi necesarul aferent creșterii salariilor de bază.

Solidaritatea Sanitară  a transmis caselor de sănătate județene, prin intermediul tuturor sindicatelor membre, solicitarea de asigurare a finanțării creșterilor salariale

Conștientizând importanța pe zona de finanțare a creșterilor salariale, Federația ”Solidaritatea Sanitară” a pus în practică o strategie desfășurată la nivel național, toate sindicatele membre sesizând casele de sănătate județene asupra obligației acestora de a asigura finanțarea. Astfel, întâlnirile și negocierile s-au desfășurat și la nivel județean, concomitent cu acțiunea federației desfășurată la nivel național.

Argumente juridice ce demonstrează obligația CNAS de a asigura finanțarea influențelor creșterilor salariale de la 1 ianuarie 2019

1. Existența creșterilor salariale demonstrează existența obligației de a le finanța. În acest sens avem în vedere prevederile specifice din legea salarizării (art. 6 lit. h și art. 38 alin. 4) din Legea 153/2017) coroborate cu adoptarea OUG 114/2018. Regula legii salarizării o reprezintă asigurarea finanțării creșterilor salariale: din prevederea creșterilor salariale începând cu 1 ianuarie 2019 se poate deduce automat existența finanțării. De la această regulă nu pot exista excepții. Admiterea excepției ar conduce la o contradicție a prevederilor legale, ceea ce este absurd. În concluzie, creșterile salariale puteau fi prevăzute doar în condițiile identificării sumelor necesare pentru a le finanța. Din stabilirea lor putem deduce existența finanțării. Creșterile salariale (de la 1 ianuarie 2019) au fost stabilite, deci ele trebuie finanțate.

Propunerile legislative cu impact financiar sunt condiționate de indicarea sursei de finanțare. Din moment ce legea salarizării a fost adoptată, respectiv OUG 114/2018 a prevăzut creșterea salariilor de bază (cu ¼ din diferență pentru anumite categorii de personal) se deduce automat că adoptarea a fost condiționată de indicarea resurselor financiare pentru creșterile salariale. Mai mult decât atât, creșterile salariale în discuție au fost prevăzute în OUG 114/2018, un act normativ ce are ca subiect reașezări fiscale/financiare. Din acest act (data adoptării și subiectul) se deduce cu ușurință faptul că legiuitorul a asumat obligația legală a finanțării creșterilor salariale.

2. Legiuitorul a consacrat principiului finanțării de către CNAS a influențelor generate de creșterile salariale. În caz contrar se ajunge la situația unor creșteri salariale nefinanțate, ceea ce este absurd. Istoricul prevederilor legale în domeniu consacră principiul finanțării de către CNASS a influențelor determinate de creșterile salariale, în cele două variante ale sale:

• Prin finanțarea suplimentară de la bugetul de stat (via FNUASS) – către CNAS;
• Prin finanțarea „doar” din bugetul FNUASS.

Consacrarea acestui principiu a avut la bază constatarea faptului că nivelul de decontare a serviciilor medicale nu poate acoperi creșteri ale salariilor de bază, în caz contrar existând riscul ca spitalele să fie în imposibilitatea furnizării serviciilor medicale (deoarece ar fi nevoite să aloce pentru creșterile salariale sumele destinate achiziției de medicamente și materiale sanitare).

Putem reține cel puțin următoarele dovezi privind consacrarea acestui principiu:

a) Deși 35/2015 nu a prevăzut expres această obligație (așa cum au făcut-o actele normative ulterioare – după cum arătăm în continuare), Ordinul 1211/2015 (Ordin comun, al Ministrului Sănătății și al Președintelui CNASS) a prevăzut obligativitatea finanțării influențelor creșterilor salariale determinate de OUG 35/2015. Cu alte cuvinte, Consacrarea principiului finanțării influențelor generate de creșterile salariale a început cu precedentul creat de Ordinul 1211/2015 (Ordin comun, al Ministrului Sănătății și al Președintelui CNASS) care a prevăzut finanțarea influentelor generate de OUG

b) Istoricul aplicării acestui principiu în practica legiuitorului este în sine un argument pentru aplicarea acestui principiu. În acest sens trebuie reținute următoarele acte normative ce conțin această prevedere:

• OUG 20/2016 (art. 3^2, alin. 7), modificată, completată și aprobată prin Legea 250/2016.
• OUG 43/2016 (punctul 4, art. 1)
• Ordonanța Guvernului nr. 7/2017
• Legea 153/2017
• OUG nr. 114/2017 35/2015.

Notă: Dacă punctul de vedere al CNASS, conform căruia este necesară o prevedere legală expresă pentru a putea finanța influența creșterilor salariale ar fi corect atunci:

• Niciuna din influențele creșterilor salariale anterioare nu ar mai putea fi finanțată în perioada 01.07.2017 (data se intrare in vigoare a legii salarizării) și 4 August 2017 (intrarea in vigoare a OUG 7/2017). Este vorba de influențele determinate de OUG 35/2015, OUG 20/2016, OUG 43/2016, Legea 250/2016, ale căror prevederi în materie au fost abrogate pentru acest interval.
• Consecința transpunerii în practică a unei asemenea interpretări ar constitui-o obligația de a recupera de la unitățile sanitare sumele corespunzătoare.

În realitate, CNASS suportă la ora actuală toate influențele creșterilor salariale din 2015 până în decembrie 2018 aplicând acest principiu al obligației de a finanța creșterile salariale/influența creșterilor salariale. În consecință, în aplicarea acestui principiu, CNASS are obligația de a finanța influența tuturor creșterilor salariale, inclusiv cele de la 1 ianuarie 2019 și cele care vor urma.

3. Interpretarea legii trebuie făcută în conformitate cu spiritul ei. Din faptul că legea nu prevede expres obligativitatea finanțării din bugetul CNAS a influențelor creșterilor salariale de la 1 ianuarie 2019 nu este prevăzută expres nu putem deduce:

• că este interzisă finanțarea acestora de către CNAS;
• că legiuitorul a prezumat posibilitatea unor creșteri salariale fără a asigura finanțarea acestora.

4. Finanțarea influențelor creșterilor salariale în mod distinct față de contractul de prestare a serviciilor a fost prevăzută în mod consecvent de legiuitor. În condițiile în care (suntem nevoiți să) acceptăm principiul orice creștere salarială prevăzută de legiuitor este finanțată, există doar două variante posibile pentru a asigura finanțarea influenței creșterilor salariale:

• Finanțarea influențelor salariale lor prin acordarea unor sume suplimentare (față de contractul de furnizare de servicii) – identice cu costurile salariale suplimentare generate de creșteri – unităților sanitare publice (contracte separate/acte adiționale la contractele cu CNAS).
• Finanțarea prin creșterea nivelului de decontare a serviciilor medicale astfel încât noile tarife să includă costurile suplimentare aferente forței de muncă (costurile suplimentare cu cheltuielile salariale).

Guvernul a ales în mod consecvent soluție prezentată la punctul a), această formulă fiind prevăzută în mod expres în legea salarizării (legea 153/2017) pentru creșterile salariale ce au fost făcute la 1 martie 2018. De asemenea, este de notorietate faptul că CNAS nu a prevăzut pentru anul 2019 o creștere a nivelului de decontare a serviciului medicale. În consecință, putem deduce cu ușurință următoarele intenții ale legiuitorului:

• Pentru creșterile salariale se aplică varianta prevăzută la litera a), respectiv unitățile sanitare publice au dreptul la finanțarea influențelor salariale aferente creșterilor salariale.
• Influența creșterilor salariale trebuie finanțată de către CNAS cu sume suplimentare contractului pentru furnizare de servicii medicale.

5. CNAS nu poate să-și invoce propria turpitudine ca motiv pentru a refuza finanțarea influențelor creșterilor salariale. Mai exact, invocarea absenței prevederilor legale de către CNAS constituie de fapt o invocarea a propriei turpitudini. În acest sens avem în vedere următoarele:

• Demonstrarea anterioară a obligației generice a Guvernului de a finanța influența creșterilor salariale pe care le adoptă el (cum este cazul OUG nr. 114/2018 – în aplicarea prevederilor legii 153/2017) sau legiuitorul (legea 153/2017)
• Faptul că am dovedit calitatea CNAS de instituție responsabilă pentru transpunerea în practică a obligației de a finanța influența creșterilor salariale.
• Faptul că Ordinul 1211/2015 a creat precedentul conform căruia, în absența unei prevederi legale exprese, CNAS poate (și trebuie) să asigure cadrul normativ pentru finanțarea influențelor creșterilor salariale.

6. În practică principiului finanțării de către CNAS a influențelor generate de creșterile salariale a fost deja utilizat anterior și în absența unor prevederi legale exprese. În acest sens putem reține faptul că în perioada dintre intrarea în vigoare a legii 1533/2017 și intrarea în vigoare a OUG nr. 7/2017 Ordinul 1211/2015 este singurul act normativ in vigoare privind finanțarea influentelor anterioare legii 153/2017 (prevederile în acest sens din actele normative amintite au fost abrogate) suntem în situația unei extinderi de facto a aplicării lui la alte situații.

7. Prezumarea voinței legiuitorului este neîntemeiată. Nu trebuie să confundăm o omisiune (cel mai probabil determinată de existența principiului finanțării de către CNAS a influențelor generate de creșterile salariale), respectiv faptul că în legea 153/2017 nu a fost prevăzută în mod expres finanțarea influențelor tuturor creșterilor salariale, ci doar a celor de la 1 martie 2018, cu un act de voință al legiuitorului. Suplimentar, din cauza consecințelor sale ilegale și imorale un asemenea act de voință nu este posibil/ar fi ilegal.

Dacă CNAS nu asigură finanțarea influențelor creșterilor salariale atunci se ajunge la situații de discriminare

8. Dacă CNAS nu asigură finanțarea influențelor creșterilor salariale atunci se ajunge la următoarele situații de discriminare:

• Discriminarea salariaților din sănătate față de alte categorii de salariați din sectorul bugetar, pentru aceștia toate cheltuielile salariale fiind asigurate direct de la bugetul de stat.
• Discriminarea diferitelor categorii de salariații în privința finanțării influențelor creșterilor salariilor de bază (ce poate avea drept consecință diferențe între posibilitatea de asigurare efectivă a creșterilor salariale, adică acordarea în mod diferit a drepturilor salariale legale pe categorii de salariați) nu poate fi prezumată ca aparținând intenției legiuitorului.
• Discriminarea salariaților aparținând acelorași categorii salariale, în funcție de bugetul din care le este asigurată finanțarea creșterilor salariale. În acest sens, avem în vedere faptul că pentru cheltuielile salariale finanțate direct de Ministerul Sănătății în bugetul acestei instituții au fost prevăzute sumele aferente finanțării influențelor creșterilor salariale de la 1 ianuarie 2019.

O ipoteză inadmisibilă: Guvernul a făcut creșteri salariale fictive

9. Dacă nu admite finanțarea influențelor creșterilor salariale atunci CNAS afirmă că Guvernul a făcut creșteri salariale fictive. Voința puterii, manifestată în mod repetat și public, este de-a face o creștere salarială reală, adică finanțată. Cine afirmă contrarul (prin interpretarea legii spunând că nu finanțează toate creșterile salariale) afirmă de fapt că Guvernul a făcut creșteri salariale fictive/care nu sunt acoperite de finanțare.

10. Alternativele la ipoteza finanțării influențelor creșterilor salariale de CNAS sunt imorale și ilegale. În situația în care CNASS nu finanțează influența creșterilor salariale de la 1 ianuarie 2019 spitalele, în onorarea obligației de a respecta acest drept al salariaților ele ar avea doar următoarele posibilități:

• Finanțarea acestor influențe din încasările aferente contractului de furnizării de servicii medicale încheiat cu CNASS. Însă, acest lucru este imposibil practic, fapt acceptat/demonstrat de toate prevederile legale și practicile utilizate din 2015 și până în prezent, ele asigurând finanțarea. Suplimentar, nu putem considera că intenția legiuitorului este ca spitalele să reducă alte tipuri de cheltuieli cu serviciile medicale deoarece asta determinat imposibilitatea acordării serviciilor medicale la un nivel minim al standardelor de calitate.
• Imposibilitatea acordării creșterilor salariale.

În concluzie,

Federația ”Solidaritatea Sanitară” solicită aplicarea legii în forma generată de interpretările prezentate mai sus, respectiv asigurarea de către CNAS a finanțării influențelor creșterilor salariale de la 1 ianuarie 2019, alături de toate influențele amintite anterior.

Aplicând regula precedentului juridic putem constata că Ordinul 1211/2015 împuternicește Ministerul Sănătății și Președintele CNAS la o decizie în acest domeniu (și direcția deciziei). Pentru evitarea unor ambiguități viitoare asupra interpretării textului de lege, considerăm oportună prevederea expresă a finanțării influențelor creșterilor salariale într-un Ordin comun la Ministrului Sănătății și Președintelui CNAS. În subsidiar, considerăm oportună adoptarea unei ordonanțe de urgență în acest sens.